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江西省人民政府关于关于改革完善预算管理制度的意见
日期:2015-07-01

各市、县(区)政府,省政府各部门:

  根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)及《中共江西省委贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的实施意见》(赣发〔2013〕18号)精神,为进一步深化财税体制改革,改革完善预算管理制度,提出如下意见。

  一、指导思想

  全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神,坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照省委全面深化财税体制改革的总体要求,遵循社会主义市场经济原则,加快转变政府职能,完善管理制度,创新管理方式,提高管理绩效,构建全面规范、公开透明的预算制度,进一步规范政府行为,防范财政风险,实现有效监督,提高资金效益,逐步建立与实现现代化相适应、符合江西实际的现代财政制度。

  二、主要措施

  (一)完善政府预算体系,积极推进政府和部门预决算公开。

  1.完善政府预算体系。进一步明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围,推进全口径预算管理,建立定位清晰、分工明确、统筹衔接的政府预算体系。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制。完善国有资本经营预算制度,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度,提高国有独资企业应交利润收取比例,进一步加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度,2018年将各级国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%左右,更多用于保障和改善民生。加强社会保险基金预算管理,做好基金结余的保值增值,在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持续问题。逐步扩大养老、医疗等各类社会保险覆盖范围,提高统筹层次和保障水平。

  2.健全预算标准体系。推进省、市、县部门预算改革,到2015年,在全省建立规范统一的部门预算体系。进一步完善基本支出定额标准,研究项目支出定额标准体系建设,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础性支撑作用。建立完善的政府采购预算管理体系,加强人员编制管理和资产管理,在全省全面推广应用预算基础信息管理系统,完善人员编制、资产管理、政府采购与预算管理相结合的机制,夯实基本支出预算管理基础。加快制定机关运行实物定额和服务标准,严格执行公务接待、公务用车、国内差旅、因公出国(境)、会议、培训等经费管理办法,从严控制“三公”经费支出。

  3.积极推进预决算公开。细化政府预决算公开内容,除涉密信息外,政府预决算支出全部细化公开到支出功能分类的项级科目,专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目,积极推进财政政策公开。除涉及国家秘密外,经本级政府财政部门批复的部门预决算及报表,应在批复后的20日内由各部门向社会公开。细化部门预决算公开内容,逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度,细化公开内容,除涉密信息外,所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。

  (二)改进预算管理和控制方式,建立跨年度预算平衡机制。

  4.实行中期财政规划管理。财政部门会同相关部门研究编制三年滚动财政规划,根据经济发展趋势和国家、省中长期发展规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价方法。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束,年度预算安排要与三年滚动财政规划相衔接,提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。推进部门编制三年滚动规划,加强项目库管理,健全项目预算审核机制。各部门规划中涉及财政政策和资金支持的,要与三年滚动财政规划相衔接,并作为部门年度预算安排的重要依据。

  5.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。硬化支出预算约束,向本级人大报告支出预算的同时,要重点报告政策内容。预算执行中原则上不出台新的增支政策。支出预算不得突破本级人大批准的总规模,如需增加或减少预算总支出,必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性,根据经济形势和政策调整等因素科学预测。各级政府不得向征收部门和单位下达收入考核任务。

  6.建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要,建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算可按规定设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足,调节保障预算年度之间的平稳运行。一般公共预算执行中如出现超收,用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡,省政府报省人大或其常委会批准后增列赤字,并报财政部备案,在下一年度预算中予以弥补;市、县级政府通过申请省级政府临时救助实现平衡,并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收,结转下年度安排;如出现短收,通过削减支出平衡。

  (三)加强财政收入管理,清理规范税收等优惠政策。

  7.加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规的规定,切实加强税收征管,及时足额组织税收收入,并建立税收征管质量考核体系。推进综合治税,规范征收管理,做到应收尽收,不收过头税。严格税收属地管理,市、县(区)政府不得通过奖励、补贴等形式引税、买税,构建公平有序的税收征管环境。严格减免税管理,不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者擅自减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督,严厉打击和遏制涉税违法违规行为。

  8.规范非税收入管理。各级、各部门要依法依规加强非税收入管理,继续清理规范行政事业性收费和政府性基金,坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。逐步取消预算单位非税收入收缴过渡户,推进非税收入直接缴入国库或财政专户。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强非税收入分类预算管理,完善非税收入征缴制度和监督体系,禁止通过违规调库、空转、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。非税收入实行收支分离管理,不得与执收单位支出挂钩。县级以上财政部门应当对执收单位的执收成本予以核定,通过财政支出预算安排政府非税收入执收费用。

  9. 全面清理规范税收等优惠政策。各部门起草法规、规章和规范性文件都不得突破国家统一财税制度,自行规定税收优惠政策。各地、各部门不得违规对企业出台财政优惠政策。要对已经出台的税收等优惠政策进行规范,违反法律法规的一律停止执行;未违反法律法规、有明确时限的到期停止执行,未明确时限的应设定优惠政策实施时限。建立税收等优惠政策备案审查、定期评估和退出机制,加强考核问责,严惩各类违法违规行为。

  (四) 优化财政支出结构,盘活财政存量资金。

  10.优化财政支出结构。严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。对重点支出根据事业发展的需要和财力状况统筹安排,优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。统一预算分配,逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前,负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时会商财政部门。

  11.完善转移支付制度。完善一般性转移支付增长机制,增加一般性转移支付规模和比例。重点加大对赣南等原中央苏区、罗霄山脉集中连片特困地区、限制类主体功能区的转移支付。清理、整合、规范专项转移支付项目,逐步取消竞争性领域专项,严格控制引导类、救济类、应急类专项,对保留专项进行甄别,属于市县事务且数额相对固定的项目,划入一般性转移支付,按照一般性转移支付的管理方式和要求实施因素法分配,将财力与事权下放到市县政府。省财政清理压减专项转移支付形成的可用财力,重点用于加大一般性转移支付力度。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确省与市县支出责任的基础上,认真清理现行配套政策,对属于省级承担支出责任的事项,一律不得要求市县安排配套资金;对属于省与市县分担支出责任的事项,由省与市县按各自应分担数额安排资金。中央和省出台增支政策形成的市县财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节。转移支付应当通过本级政府财政部门办理,除财政部门外,各部门不得直接给下级政府部门下达或拨付资金。各地要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范,完善资金管理办法,提高资金使用效益。

  12.加强结余结转资金管理。各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理,其中一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部门的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度,对不需按原用途使用的资金,可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。对常年累计结余结转资金规模较大的部门,在编制下一年度部门预算时,要适当压缩部门财政拨款预算总额。各级财政部门每年要定期组织清理本级财政和部门结余结转资金,摸清底数,分类处理,建立结余结转资金定期清理的长效机制。

  13.加强政府购买服务资金管理。政府购买服务所需资金列入财政预算,从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排,支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作,切实降低公共服务成本,提高公共服务质量。

  (五)加强预算执行管理,提高财政支出绩效。

  14.加强预算执行工作。各级财政部门应按规定及时批复本级各部门预算,严格按照财政预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付,涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定,采购单位要按预算及时办理政府采购,财政部门要进一步简化采购流程,提高采购效率。进一步提高提前下达转移支付的比例,对中央财政提前下达的转移支付资金,除确需由省级直接安排支出的部分及需要中央确定项目后才能下达的资金外,应在30日内将其余部分提前下达至市县财政部门;对省级自有财力安排,按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达比例要达到90%。市县财政部门应将上级财政部门提前下达的转移支付指标全额编入下一年度年初预算,并落实到具体项目和单位。加快预算支出执行进度,上级转移支付资金在收到文件后30日内分解下达,本级财政预算安排的一般性转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人民代表大会批准预算后的30日和60日内正式下达。建立科学合理的预算执行进度考核机制,完善预算执行进度的通报制度和监督检查制度,健全激励约束机制,将市县支出进度的考核结果与分配转移支付相结合。规范预算变更,各部门、各单位的预算支出应当按照年初预算及按规定调整的预算执行,不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金确需调剂使用的,按照财政部门的规定办理。

  15.规范国库资金管理。加快推进国库集中收缴和国库集中支付电子化管理,提高国库资金收支运行效率。加强专项支出财政专户管理,对现有专项支出财政专户进行全面清理,除经财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外,其余的专户在2015年前逐步取消。规范权责发生制核算,严格权责发生制核算范围,控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外,一律不得按权责发生制列支。全面清理财政借垫款,应当由预算安排的支出按规定列支,对符合制度规定的临时性借垫款要及时收回核销;对不符合制度规定的财政借垫款要限期收回。严禁各级财政违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督,按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。

  16.全面推进预算绩效管理。各级财政部门和预算部门要全面推进预算绩效管理,强化责任意识和效率意识,逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金,将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和财政政策、制度、支出结构等领域。加强对政府投资建设项目的预算评审,提高预算执行效率和资金使用效益。建立引入第三方评价机制,采取组织专家学者、委托社会中介机构等第三方评价方式,按统一程序、方法、标准实施再评价。建立绩效评价结果与预算安排相结合制度,将绩效评价结果作为财政资金分配、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。按照“用钱必问效、无效必问责”的原则,对在预算编制和执行过程中,预算绩效管理未达到相关要求,致使财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的各级预算部门及其责任人实行绩效问责。

  17.建立权责发生制政府综合财务报告制度。在全省所有市、县(区)开展权责发生制政府综合财务报告试编工作。逐步建立我省权责发生制政府综合财务报告制度和政府会计标准体系,完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债,全面、真实、准确地反映各级政府的整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。待条件成熟后,按规定报本级人大常委会备案。研究将政府财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据,逐步建立政府财务报告公开机制。

  (六)规范地方政府债务管理,防范化解财政风险。

  18. 建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准,省级政府可以适度举借债务;市、县(区)政府举借债务统一由省政府代为举借。省与市、县(区)政府在批准的债务限额内举借债务,必须报同级人大或其常委会审议批准。地方政府债务由省级财政部门统一管理,地方政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位举借。政府举借债务通过发行地方政府债券的方式筹措,除此之外,各级政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

  19. 对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府债务实行限额管理,各级政府举债不得突破批准的限额。各设区市、省直管县市年度债务总规模由省财政在国务院批准的我省年度债务限额内,根据各地债务风险、财力状况以及投资需求等因素确定并报省政府批准。地方政府债务实行分类管理,分为一般债务和专项债务两类,分类纳入预算管理。一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字,通过举借一般债务予以弥补,一般债务规模纳入限额管理,通过发行一般债券融资。政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务,政府专项债务规模纳入限额管理,通过发行专项债券融资。政府债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

  20.建立债务风险预警及应急处置机制。省财政根据国家有关规定设置的指标,评估各地债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警,达到一定警戒线的债务高风险地区,不得新增政府债务余额。债务高风险地区要积极采取措施,逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构。要硬化预算约束,防范道德风险,各级政府对其举借的债务负有偿还责任。各级政府要制定债务风险应急处置预案,建立责任追究制度,出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式多渠道筹集资金偿还债务。市县政府难以自行偿还债务时,要及时上报,启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。

  21.建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入市县政府政绩考核。明确责任落实,设区市、县(市、区)政府要对本地区政府性债务负责任,切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任,政府主要负责人要作为第一责任人,认真抓好政策落实。

  (七)严肃财经纪律,规范理财行为。

  22.坚持依法行政、依法理财。各地、各部门要严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规,依法行使行政决策权和财政管理权,自觉接受人大、审计和社会各界监督。推进预决算公开,增强政府理财工作的透明度,减少政府自由裁量权,让财政资金在阳光下运行。

  23.加强预算管理监督。强化财政内部监督,加强制度建设,完善预算编制、执行、监督相分离的预算管理机制,将预算编制、审核、批准、执行等过程纳入规范程序,实现事前、事中、事后的全过程监督,规范预算行为,强化预算约束。强化对部门的财政监督,指导部门完善内部管理制度,保证财政资金安全、有效使用。加强对下级财政部门的监督,指导和规范下级财政预算编制,及时掌握下级财政预算执行情况,逐步实现对下级财政预算和执行的动态监控。

  24.严肃财经纪律,强化责任追究。财经纪律是财经工作不可逾越的一条红线,是财经从业人员必须遵守的行为准则,是预算管理制度改革取得成效的重要保障。各级政府要对本地区各部门各单位财经纪律的执行情况进行全面检查,建立常态化机制,通过单位自查,财政部门和审计机关专项检查,及时发现存在的问题,认真予以整改。要强化责任追究,对在各项检查中发现的虚报、冒领,截留、挪用财政资金等违法违规行为,坚持零容忍,严格按照《财政违法行为处罚处分条例》的规定严肃处理,决不姑息。

  三、工作要求

  改革完善预算管理制度涉及制度创新和利益关系调整,政策性强,涉及面广,社会关注程度较高,改革任重道远。为扎实有效推进预算管理制度改革,确保改革取得实效,各地、各部门要结合实际,认真抓好贯彻落实。

  (一)统一思想,高度重视。各地、各部门要从大局出发,进一步提高思想认识,把思想和行动迅速统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来,充分认识推进预算管理制度改革对建立现代财政制度、促进社会公平、实现国家长治久安的重要意义,加强组织领导,重视队伍建设,加大宣传力度,营造良好的改革氛围。财政部门要主动加强与相关部门的沟通协调,取得有关部门的理解配合。各相关部门要积极支持财政部门工作,合力推进预算管理制度改革顺利进行。

  (二)精心组织,抓好落实。根据预算管理制度改革的总体部署,结合本地、本部门实际情况,精心制定改革实施方案,周密部署,分阶段分步骤抓好落实,并密切关注改革中的新情况、新问题,及时化解影响和阻碍改革的突出矛盾。

  (三)完善制度,夯实基础。要适应深化改革的新形势和新要求,不断完善财政财务管理规章制度,巩固改革成果,为进一步深化预算管理制度改革提供制度保障。在“金财工程”整体框架内,加快财政应用系统建设和整合,为预算改革提供技术支撑。

  (四)总结经验,不断创新。及时总结推广改革过程中好的经验和做法,不断完善和规范预算管理制度改革模式。根据中央和省委、省政府关于完善预算管理制度的总体要求,准确把握改革的方向、节奏和力度,大胆探索,勇于创新和实践,不断把改革推向深入。